ΤΑ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΑ ΟΡΙΑ ΤΩΝ ΑΠΟΚΡΑΤΙΚΟΠΟΙΗΣΕΩΝ

του Προκόπη Παυλόπουλου  Βουλευτή, Καθηγητή του Πανεπιστημίου Αθηνών  στην εφημερίδα Real News Ιδίως κατά την παρούσα φάση της δεινής οικονομικής κρίσης που μαστίζει τη Χώρα παρίσταται, μεταξύ άλλων, εξαιρετικά επιτακτική η ανάγκη αφενός ιδιωτικοποιήσεων.  Ήτοι ευρείας υιοθέτησης μεθόδων και πρακτικών ιδιωτικής οικονομίας και, συνεπώς, ιδιωτικού δικαίου και στο πεδίο συγκεκριμένων δραστηριοτήτων του Δημοσίου.  Και, αφετέρου, αποκρατικοποιήσεων. Ήτοι εκχώρησης σε εκπροσώπους του ιδιωτικού τομέα δράσεων, οι οποίες ανήκαν ως τώρα στο Δημόσιο και τους φορείς του ευρύτερου δημόσιου τομέα.  Όπως όμως είναι ευνόητο κυρίως οι αποκρατικοποιήσεις, ακριβώς επειδή σηματοδοτούν ουσιαστική αποξένωση των κρατικών οργάνων από αρμοδιότητες που σήμερα ασκούν, πρέπει να διεκπεραιωθούν lege artis. Δηλαδή πρωτίστως σύμφωνα με τους κανόνες, τους οποίους θεσπίζουν οι σχετικές διατάξεις του Συντάγματος. I. Το ισχύον Σύνταγμα, από πλευράς «θεσμικής ιδεολογίας» ως προς το κοινωνικοοικονομικό γίγνεσθαι, υιοθετεί το πρότυπο του, κευνσιανής προέλευσης, λελογισμένου κρατικού παρεμβατισμού, ο οποίος: Α. Πρώτον, δρομολογείται μόνο κατ’ εξαίρεση.  Και ειδικότερα όταν και όπου τούτο απαιτείται προκειμένου να διασφαλισθεί η ομαλή λειτουργία της οικονομίας της αγοράς, εφόσον αυτή έχει  διαταραχθεί ουσιωδώς από στρεβλώσεις της ιδιωτικής πρωτοβουλίας.  Χαρακτηριστικές είναι οι διατάξεις του άρθρου 106 παρ. 2 του Συντάγματος, σύμφωνα με τις οποίες «η ιδιωτική πρωτοβουλία δεν επιτρέπεται να αναπτύσσεται σε βάρος της ελευθερίας και της ανθρώπινης αξιοπρέπειας ή προς βλάβη της εθνικής οικονομίας». Β. Δεύτερον, e contrario αντιτίθεται στις περί «αυτορρύθμισης» αντιλήψεις του νεοφιλελευθερισμού, του οποίου οι εφαρμογές στην πράξη οδηγούν στην ανεξέλεγκτη δράση –και, τελικώς, στην επικυριαρχία- των αγορών.  Άρα, κατ’ αποτέλεσμα, στην περιθωριοποίηση της οιασδήποτε κρατικής εποπτείας επί της οικονομίας. II. Ο πυρήνας της προαναφερόμενης «θεσμικής ιδεολογίας» του λελογισμένου κρατικού παρεμβατισμού συνάγεται, κατά βάση, από: Α. Αυτό τούτο το Σύνταγμα. Αντιπροσωπευτικός προς μια τέτοια κατεύθυνση είναι ο συνδυασμός των διατάξεων των άρθρων 2 παρ. 1 (σεβασμός και προστασία της αξίας του ανθρώπου),  5 παρ. 1 (ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας) και 23 παρ. 2, 29 παρ. 3, 106 παρ. 3, οι οποίες καθιερώνουν καθεστώς ειδικής προστασίας των «επιχειρήσεων δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας, που η λειτουργία τους έχει ζωτική σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου». Β. Από τη νομολογία, ιδίως δε από εκείνη του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία ερμηνεύει τις προμνημονευόμενες συνταγματικές διατάξεις. Αναφέρω ενδεικτικώς τα Πρακτικά Επεξεργασίας 158, 159/1992, 32-34, 38, 242/1998, 355/2006 και τις αποφάσεις 3818/1997, 1934/1998, 1999/2000, 866, 1512, 2166/2002, 1212/2012.  Η νομολογία αυτή: 1. Από τη μια πλευρά προσδιορίζει ποια είναι τα κατά το Σύνταγμα ζωτικής σημασίας αγαθά για το κοινωνικό σύνολο, των οποίων η διασφάλιση, κατά συνέπεια, συνιστά πραγματική δημόσια υπηρεσία (π.χ. ενέργεια, ύδρευση, επικοινωνίες, αστικές συγκοινωνίες). 2. Και, από την άλλη, διευκρινίζει ότι, λόγω της κατά τ’ ανωτέρω εξαιρετικά κρίσιμης για το κοινωνικό σύνολο φύσης των δημόσιων αυτών υπηρεσιών, το Δημόσιο δεν μπορεί να τις παραχωρήσει άνευ ετέρου σε ιδιώτες, παρά μόνον εφόσον διατηρεί ουσιαστική εποπτεία επ’ αυτών.  Εποπτεία η οποία εγγυάται την εύρυθμη, με βάση το δημόσιο σκοπό που υπηρετούν, οργάνωση και λειτουργία τους. III. Κατά λογική συνέπεια, από τις διατάξεις του Συντάγματος και τη νομολογία συνάγονται και τ’ ακόλουθα: Α. Οι οικονομικές δραστηριότητες του Δημοσίου διακρίνονται σε: 1. Κοινές.  Δηλαδή σε δραστηριότητες οι οποίες δεν συνδέονται αναποσπάστως με τη λειτουργία δημόσιων υπηρεσιών που έχουν ως αποστολή την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου. 2. Και σε ζωτικές. Δηλαδή σε δραστηριότητες που, από την ίδια τη φύση τους, είναι δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας, επειδή έχουν μέγιστη σημασία για την εξυπηρέτηση βασικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου. Β. Επέκεινα, οι ζωτικές αυτές δραστηριότητες, οι οποίες συνιστούν έτσι τον πυρήνα συνταγματικώς κατοχυρωμένων δημόσιων υπηρεσιών και οι αντίστοιχες αρμοδιότητες: 1. Πρώτον, δεν είναι δυνατό να εκχωρηθούν, καθ’ οιονδήποτε τρόπο, πλήρως σε ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα. 2. Δεύτερον, και όλως αντιθέτως, πάντοτε θα τελούν, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, υπό την ευθύνη του Δημοσίου, προκειμένου τα lato sensu  όργανα του τελευταίου να διασφαλίζουν τουλάχιστον τις εξής τρεις αρχές ομαλής λειτουργίας των κατά περίπτωση δημόσιων υπηρεσιών, που εξυπηρετούν βασικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου: α) Της ισότητας. Ήτοι της ισότιμης πρόσβασης των μελών του κοινωνικού συνόλου στις ζωτικής σημασίας παροχές τους. β) Της συνέχειας. Ήτοι της απρόσκοπτης λειτουργίας τους, έτσι ώστε ν’ αποφεύγονται οι αρρυθμίες σε καίριας ευαισθησίας τομείς της κοινωνικής ζωής. γ) Της ποιότητας. Ήτοι της εγγύησης εκείνου του επιπέδου παροχής αγαθών, το οποίο αντιστοιχεί στο στοιχειωδώς απαραίτητο, σύμφωνα με την αξία του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητάς του, status του εν γένει κοινωνικού κράτους. Γ. Συμπερασματικώς, είναι αδύνατη η πλήρης αποκρατικοποίηση των ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο δημόσιων υπηρεσιών.  Κατά λογική ακολουθία: 1. Το Δημόσιο οφείλει ν’ ασκεί πάντοτε επ’ αυτών τον απαιτούμενο έλεγχο, με τα χαρακτηριστικά που εκτέθηκαν προηγουμένως. 2. Ο έλεγχος αυτός μπορεί να έχει τη μορφή: α) Είτε της απ’ ευθείας διαχείρισης, μέσω κεντρικής ή αποκεντρωμένης κρατικής μονάδας ή ανεξάρτητης αρχής. β) Είτε της εποπτείας επί του προς τούτο ιδρυόμενου νομικού προσώπου του ευρύτερου δημόσιου τομέα. γ) Είτε της σύμβασης παραχώρησης σε ιδιώτες, φυσικά ή νομικά πρόσωπα.  Το μεγαλύτερο όμως μέρος της σύμβασης αυτής έχει κανονιστικό περιεχόμενο.  Γεγονός που επιτρέπει στο Δημόσιο να διατηρεί τον έλεγχο επί της δημόσιας υπηρεσίας και να παρεμβαίνει, ακόμη και μονομερώς, όποτε τούτο κρίνεται απαραίτητο για την απρόσκοπτη άσκηση των αρμοδιοτήτων της. 3. Όταν η ζωτικής σημασίας δημόσια υπηρεσία οργανώνεται με τη μορφή δημόσιου νομικού προσώπου ή μέσω σύμβασης παραχώρησης, η εποπτεία του Δημοσίου είναι πλήρης.  Δηλαδή το Δημόσιο, πάντοτε κατά τις κείμενες διατάξεις,  μπορεί να παρεμβαίνει προληπτικώς και κατασταλτικώς και ν’ ασκεί όχι μόνον έλεγχο νομιμότητας αλλ’ ακόμη και έλεγχο σκοπιμότητας.  Και τούτο διότι ο συνταγματικός περιορισμός της εποπτείας αποκλειστικώς σε κατασταλτικό έλεγχο νομιμότητας αφορά μόνο τα ΑΕΙ και τους ΟΤΑ, όπως σαφώς προκύπτει από τις διατάξεις των άρθρων 16 παρ. 5 και 102 παρ. 4 του Συντάγματος αντιστοίχως. Επισημαίνεται ότι προς την κατεύθυνση των διατάξεων του Συντάγματος που αφορούν τις ως άνω εγγυήσεις σχετικά με τις αποκρατικοποιήσεις κινείται, αμέσως ή εμμέσως,  και σημαντικό τμήμα του ευρωπαϊκού δικαίου, όπως τούτο συντίθεται ιδίως από τους κανόνες του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και αρκετών Διεθνών Συμβάσεων Εργασίας. Εν τέλει δε υπενθυμίζεται ότι με βάση αυτούς τους θεσμικούς όρους εξελίχθηκε το ευρύτατο (ύψους 10 δισ. ευρώ περίπου) πρόγραμμα αποκρατικοποιήσεων, το οποίο εφάρμοσε η Κυβέρνηση Κ. Καραμανλή μεταξύ 2004-2009.